摘要：人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。70年来，人民政协的发展为构建协商民主提供了实践依据，丰富了协商民主理论体系。准确把握当前人民政协协商民主建设中存在的主要问题，增强协商民主的实效性，是做好新时代人民政协工作、推进社会主义民主政治建设的重大课题。本文简要回顾了中国特色社会主义协商民主的发展历程，重点研究基层政协协商民主制度的优势及存在的问题，探讨如何增强新时代基层政协组织协商民主功能的建议和对策。
关键词：政协 协商 民主
作者：叶绿绿，民革党员，龙湾区政协委员。
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”从1949年9月成立以来，人民政协与国家风雨同舟，团结同行，画出最大同心圆，为社会主义现代化事业做出了重大贡献。认真审视中国民主政治的历程，人民政协协商民主发挥了巩固共同思想政治基础、凝聚奋进正能量的重要作用。
一、协商民主的历史沿革
社会主义协商民主是在中国共产党的领导下，人民内部各方面就共同关心或利益相关的问题开展广泛协商，努力达成共识，以实现整体发展的民主形式。社会主义协商民主是中国人民的伟大创造，具有深厚的实践基础和丰富的实践经验，广泛应用于统一战线和科学决策中，在中国革命和社会主义建设中发挥了重要作用。
（一）协商民主的萌芽。早在1940年抗日战争时期，中国共产党便提出了著名的“三三制”原则，即在民主政权人员分配上，共产党员、非党的左派进步分子和中间派应各占三分之一。“三三制”民主政权对于孤立顽固势力、发展进步势力、争取中间力量，巩固抗日民族统一战线，夺权抗战胜利发挥了积极作用，也为我国协商民主制度的形成进行了初步探索。
（二）协商民主制度的形成。到了解放战争即将胜利之际，中共中央于1948年5月1日号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”得到各民主党派、无党派人士的热烈响应。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，宣告中国人民政治协商制度的正式确立。然而，由于当时处于战争状态，无法展开普选来成立人民代表大会。因此，由新政协代行人大职权，肩负起制定共同纲领和完成创建新中国的历史使命。
新中国成立后，新的协商民主形式仍在不断探索中发展。1954年9月，全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议通过并公布了《中华人民共和国宪法》。至此，作为代行全国人民代表大会职权的第一届中国人民政治协商会议，圆满完成其历史使命而载入史册。全国人民代表大会召开后，在党的领导下，人民政协作为中国共产党领导的人民民主统一战线的组织，团结带领各民主党派、无党派人士、各社会界别，继续在国家政治和社会生活中发挥多党合作和政治协商的作用。
（三）中国特色社会主义协商民主制度的发展。党的十一届三中全会后我国进入改革开放的转型时期，协商民主思想不断丰富和发展。关于协商民主的一系列重要文件先后出台，促使协商民主制度走上了系统化发展道路。2005年中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年《关于加强人民政协工作的意见》的出台，对政治协商的内容、形式和程序都作出了规定。2011年中共中央办公厅转发了《中共政协全国委员会党组关于＜中共中央关于加强人民政协工作的意见＞贯彻落实情况的报告》正式提出“协商民主”。2012年，党的十八大报告中明确“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”“健全社会主义协商民主制度”，将社会主义协商民主提升为政治制度，正式确立了社会主义协商民主制度。党的十九大报告进一步阐明新时期社会主义协商民主的前进方向，指出“发挥社会主义协商民主重要作用”。
二、政协协商民主的优势
人民政协协商民主是社会主义协商民主重要的组成部分，在70年的实践发展中，政协协商不断彰显出独特的内在优势，推动社会主义民主政治发展。
（一）搭建协商平台。人民政协作为专门协商机构，为中国共产党和各民主党派进行充分而广泛的协商提供了重要组织机构保证。人民政协的主体不仅包括各参政党、各社会组织，还包括以界别为纽带的广大社会群体。不论建国初期，还是社会主义建设时期，各民主党派通过政协平台，就经济社会发展中的重大问题或民生问题与中国共产党进行了广泛协商，达成共识，让群众的利益诉求成为公共需求，真正实现人民当家作主。
(二) 促进科学决策。决策是发扬民主的关键，科学决策离不开协商。政协委员队伍里有各行各业的精英、专家学者，具备较高的知识层次和能力水平，往往在某一领域有代表性或权威性。这使得委员可以成为政府决策的参谋军和智囊团，发挥聪明才智为政府决策提供有价值的参考信息，从而提高党委和政府决策的科学化、民主化水平。
（三）畅通联系渠道。政协委员是联系政府和群众的桥梁纽带。政协委员不仅“上接天线”，将党的大政方针和民生政策给群众宣传普及，做到“上传下达”；而且“下接地气”，带着责任和使命走进基层、深入群众，广泛地了解社情民意，掌握群众所思、所想、所需、所急等第一手的基层资料，向党委政府传达。如近两年温州地区建设的一系列政协委员工作室、委员驿站、委员网上工作室、政情民意中间站，进一步增进了委员与群众的对话与协商，拉近了政协委员同人民群众之间的距离。
（四）促进和谐稳定。人民政协在促进社会和谐中发挥着重要作用。近年来，群众对于自身权益的要求越来越高。如果缺乏表达诉求的有效渠道，就容易引发各类社会矛盾。政协协商民主通过平等沟通对话，广泛听取意见，在求同存异的基础上，寻求各方利益平衡点，避免矛盾激化升级，规避可能产生的各种风险，有利于促进社会和谐稳定。
三、存在的问题
人民政协是协商民主的重要渠道，尽管各级政协在推进协商民主实践中取得了显著成效，积累了有益经验，但也存在不足之处，特别是基层政协的协商民主制度不健全、协商民主氛围不浓厚、协商主体能力欠缺等问题亟需解决，政协协商民主的功能优势和作用还没得到充分发挥。
（一）协商民主制度仍需完善。中央文件和政协章程中针对各种协商都制定了较为详细、明确的规定，但都侧重于宏观性理念，具体、实质的内容较少。一是立法层面缺失。我国宪法中有关协商民主的内容仅仅在序言部分对政治协商的作用和性质作出规定，没有其他法律条文进一步规范具体内容。尽管党中央、全国政协出台了各种各样的规定、意见，但这些规范性文件约束乏力，限制了协商民主的进一步发展。二是可操作性不强。现有依据主要是党的文件、人民政协章程，其原则性规范较多，具体可操作的规定较少，存在执行困难。特别是到了基层，协商制度在实践过程中表现出一定的随意性。如参与协商的主体、协商的主题、协商的程序、协商的意见反馈等都没有明确的界定，影响协商民主的质量和效果。
（二）协商民主意识略显淡薄。中国政治生活中历来缺乏协商民主的历史底蕴，协商民主意识需要进一步深化。一是协商文化相对薄弱。相较西方发达国家，我国人民群众的民主法制观念相对淡薄，对政治活动的参与热情不高，对基层协商意识不强，遇到问题，或是找新闻媒体或走信访之路，很少找政协委员或政协组织反映问题寻求帮助。二是基层协商平台缺乏。目前，我国的政治协商制度只延续到县（市、区）一级，乡镇、街道及以下没有设置政协组织机构，更没有专职政协工作干部。无机构、无人员无法保障基层政协工作的正常开展，政协工作处于边缘化。三是协商主体代表性不足。各级政协委员以各民主党派、工商联、社会团体、无党派人士和有政治安排的各界杰出代表和“精英”为主，而农民、工人、农民工委员占比较少，这使得社会弱势群体较少有参与协商的机会。因此，基层政协协商民主的参与主体未覆盖到社会各阶层。
（三）协商水平还有待于提高。受教育程度、知识结构、工作经历的影响，政协委员、各界别、各党派团体参政议政能力参差不齐。一是履职能力有限。部分委员参加具体问题协商过程中，未能把握社会热点、难点的深层次根源问题，提出的意见缺乏深度，提出的对策措施缺少可行性和可操作性。一些委员参加非本专业的协商，讲“外行话”“题外话”的现象也时有发生。二是责任意识不够。各民主党派、团体、各界别推荐政协委员时，更多地注重代表性，对委员履职必备的其他条件考虑得不够。有的委员责任心不强，缺乏积极参政议政的主观意识和热情，误认为政协委员是一种“荣誉称号”，除了参加会议鼓鼓掌，投投票外，事不关己高高挂起，不关心社会民生。为了应付委员履职考核，“两会”期间向其他人“借提案”“要提案”的情况屡有发生。参加民主协商时，准备工作不充分，调研视察过程中走马观花，对协商的主题不清、情况不熟，难保协商的质量。
（四）协商监督机制有待于健全。对协商民主的过程和结果反馈缺乏监督和问责机制，造成协商民主执行不到位和难到位。一是思想重视不够。一些部门对政协协商工作没有足够重视，不是想办法借民主协商接收更多更好的意见建议让工作做得更全面、更到位，而是以完成协商任务应付了事。二是结果重视不够。重形式、轻内容，重过程、轻效果的现象时有发生。各地政协组织都建立了提案答复制度，要求部门与委员就提案内容进行面商，对提案办理情况做满意度评价，此举取得了很好的效果。但是也有个别委员反映，个别主办方通过熟人打招呼，或者通过单位施压，甚至打“苦情牌”，委员禁不起各方压力和反复游说，提案最终“被满意”。三是成果转化不够。如何运用协商成果缺少相关明确规定，影响协商功能的发挥。现实中，政协协商意见被采纳与否往往依赖于党政职能部门负责人“协商意识”的强弱，个别部门觉得协商是增加工作量，徒劳无获，使协商效果大打折扣。
四、对策和建议
党的十九大报告指出“发挥社会主义协商民主重要作用”。人民政协作为中国协商民主的专门机构，在中国特色社会主义进入新时代，面对新形势、新任务背景下，落实十九大报告中关于社会主义协商民主的新要求，必须增强政协民主协商功能建设，继续坚持广纳群言、广集民智、广聚合力的政治使命，凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。为此，笔者提出以下建议。
（一）完善协商民主制度。制度建设是保障协商民主常态长效的基础。一是加强法制建设。推动协商民主法制化，制定和完善相关法律规范和具体操作性规则。用国家法律来规范，增强协商民主的权威性和严肃性，使得人民政协协商民主的进行有法可依。二是出台实施细则。党的十八届三中全会《决定》规定“在党的领导下，以经济社会发展中问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”对协商的内容和程序做出了宽泛的规定，在此基础上，需要在法律法规中对协商的主体、内容、程序、形式、协商成果的应用做出明确细化规范。
（二）强化协商民主意识。协商民主意识是协商民主发展的内生动力。一是拓展延伸机构。建议在乡镇（街道）一级设立政协工作委员会机构，组织乡镇（街道）政协委员活动，包括参政议政、民主协商等。如杭州市拱墅区，在街道设立政协街道工委会和联络组，组织、协调本区域委员参与基层协商，取得了不错的成效。探索设立社区、村居政协委员联络处等平台，通过知名政协委员联系群众、帮助群众。二是培育协商主体。根据协商主题有针对性地选择协商主体，力求全面，包括政策制定者、行业专家、学者委员，也包括利益相关者，特别是要让涉及到的弱势群体作为协商主体平等参与协商。通过与基层群众的对话、讨论，使一些涉及群众利益的不同意见、反对意见能够得到充分表达，保证协商的客观性、公正性。三是营造协商氛围。对于民生问题的协商，可将社区、村居工作人员，有序地纳入协商活动中，让群众在协商过程中增强民主法治意识，学会协商。可利用网络载体，从网上收集群众的利益诉求，加强与群众的网络平台协商互动，推进社会协商文化的形成。
（三）提升协商民主水平。协商民主水平决定协商民主的效果。一是提升委员履职能力。针对专业问题，政协委员们要利用自己的专业优势，开展科学的研究和论证，将本领域群体的利益诉求归纳提炼，形成有效的建议和意见。同时，要扩大视野和信息来源，多关注新形势下的国情、社情，准确分析、科学把握，夯实协商基础。各级政协要经常组织各种专题学习活动及外出考察、调研活动，以提高委员们政治理论、科学知识素养以及分析研判、协商能力。二是优化委员产生办法。各界别、民主党派在推荐政协委员时要综合考虑人选的代表性和自身素质。选拔一批自身素质优，社会使命感和责任感强，参政议政热情高，履职能力突出的人员进入委员队伍。根据每年的委员考核结果对委员实行优胜劣汰。可邀请流动人口、工人、农民工中的杰出人物列席委员活动。
（四）加强协商民主监督。协商民主监督促进协商民主公平、公正、公开的有效形式。一是转变思想观念。加强对党政部门领导和责任人员的教育，深刻认识民主协商是政府依法履行职责的重要组成部分，是维护人民群众最关心、最直接、最现实利益的具体要求。克服推诿扯皮、应付对待，构建党政部门支持协商民主的格局，让协商成为涉及国计民生等重要决策的必经程序。二是加强协商公开。依托政府门户网站或者政协提案公开平台，将提案、提案答复件一同上网公开，接受大众的监督。开设评价互动栏，由社会大众对提案办理结果进行满意度评价，减少民主协商过程中受权力、利益团体的干扰。三是加强结果转化。探索建立协商意见和建议办理落实全过程跟踪机制。协商完成后，各部门要对协商的意见进行整合，并将结果向协商主体反馈，定期通报办理落实情况，直到协商成果实实在在地得到转化。
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